Крим у структурі виконавчої влади України: 2014 – 2026

Порівняння Положення про Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України в момент його створення та Положення про Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України свідчить, що протягом 2016-2024 років відбулося суттєве розширення мандату міністерства.

У редакції 2016 року міністерство було зосереджене насамперед на політиці щодо тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей, Автономної Республіки Крим і міста Севастополя, питаннях внутрішньо переміщених осіб, гуманітарній допомозі, міжнародному гуманітарному праві, відновленні та розбудові миру. Його функції стосувалися координації гуманітарного доступу, розроблення порядку в’їзду та переміщення товарів, моніторингу порушень прав людини, взаємодії з міжнародними організаціями, протимінної діяльності, підтримки ВПО та сприяння відновленню інфраструктури. Мандат був орієнтований на реагування на наслідки конфлікту та організацію відновлення постраждалих територій.

Натомість, повноваження Міністерства з питань реінтеграції поступово  було зміщено з управління наслідками конфлікту - на системну політику реінтеграції. У завдання напряму було включено відновлення територіальної цілісності України в межах міжнародно визнаного кордону, стратегічне планування розвитку тимчасово окупованої території після її деокупації, підготовку до відновлення функціонування органів державної влади та створення передумов для проведення виборів після деокупації. З’явилися положення про перехідне правосуддя, координацію повернення депортованих осіб, зокрема дітей, організацію гуманітарних коридорів, передачу та репатріацію тіл загиблих, координацію роботи з військовополоненими та функціонування Національного інформаційного бюро відповідно до Женевських конвенцій. Суттєво розширено блок повноважень у сфері захисту прав осіб, примусово переміщених або депортованих за національною ознакою, включно з прийняттям рішень щодо надання статусу, організацією виплат і відшкодувань, фінансуванням заходів адаптації. Додано повноваження щодо формування санкційної політики у межах компетенції, участі у забезпеченні інформаційного суверенітету, заснування та участі в діяльності телерадіоорганізацій, координації інформаційної політики щодо окупованої території.

До моменту ліквідації, Мінреінтеграції стало тим інституційним центром, у межах якого деокупація та реінтеграція почала набувати ознак цілісної державної політики. Саме через цю інституцію проходили ключові напрями роботи: підтримка та звільнення політичних в’язнів, збереження Таврійського національного університету імені В. І. Вернадського як єдиного переміщеного закладу вищої освіти з території окупованого Криму, напрацювання законодавчих ініціатив, зокрема - щодо створення військової адміністрації в Автономній Республіці Крим після деокупації та багато інших не менш важливих напрямів роботи. У цей період було ухвалено Стратегію деокупації та реінтеграції Криму та План заходів з реалізації Стратегії деокупації та реінтеграції тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя. Саме Мінреінтеграції було фактично відповідальним за координацію реалізації Плану заходів. Безумовно, ці результати є заслугою не лише одного міністерства, однак саме воно виконувало функцію системного координатора. Важливо й те, що на той час Міністр з питань реінтеграції одночасно обіймав посаду Віцепрем’єр-міністра, що надавало йому повноваження координувати діяльність інших міністерств у сфері тимчасово окупованих територій. Це мало принципове значення, адже ключові елементи політики - від питань інфраструктури до питань освіти та соціального захисту - перебували у компетенції різних відомств і вимагали узгодженого міжвідомчого управління.

Ліквідація Мінреінтеграції

3 грудня 2024 року Кабінет Міністрів України ухвалив постанову № 1366 «Про перейменування Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України».. Після цього назва «Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України» зникла з переліку міністерств на урядовому порталі. Натомість, на базі Мінреінтеграції було створено Міністерство національної єдності. Це означало не лише зміну таблички на дверях, але також, значно важливіше - радикальна зміна фокусу діяльності.

Мінреінтеграції було профільним органом по окупованих територіях. У завданнях прямо стояла реінтеграція тимчасово окупованих територій у правовий, інформаційний, соціально-економічний, культурний, освітній простір, відновлення територіальної цілісності, відновлення та розбудова миру. У Міннац’єдності окуповані території зникають як окремий предмет політики. У «ядрі» з’являються важливі, проте доволі широкі питання національної єдності, національної самосвідомості, інформаційна політика єдності, стратегічні комунікації, робота з громадянами, які виїхали за кордон. Що також варто підкреслити, у положенні про це міністерство взагалі не згадувалося питання формування та реалізації політики щодо тимчасово окупованих територій України.

Різниця між двома інституціями була колосальною і свідчила про перехід тематики тимчасово окупованих територій, зокрема Криму, за межі сфери пріоритетів влади. Однак і ця інституційна модель виявилася нестабільною. У липні 2025 року постановою № 904 Міністерство національної єдності було ліквідовано шляхом реорганізації та приєднання до Міністерства соціальної політики України, яке одночасно перейменовано на Міністерство соціальної політики, сім’ї та єдності України.

Таким чином у системі центральних органів виконавчої влади України було ліквідовано ключове міністерство, відповідальне за формування та реалізацію державної політики щодо тимчасово окупованих територій.

Хто зараз опікується темою Криму?

Міністерство розвитку громад та територій України

31 грудня 2024 року, після перейменування Мінреінтеграції на Міннацєдності, постановою № 1545 Уряд вніс зміни до Положення про Міністерство розвитку громад та територій України. Саме цьому міністерству було передано ключові напрями, які раніше становили ядро повноважень Мінреінтеграції: формування та реалізацію державної політики щодо тимчасово окупованих територій з кінцевою метою їх реінтеграції, питання відновлення територіальної цілісності, розбудови миру тощо. Фактично значна частина реінтеграційного портфеля була інтегрована в сферу діяльності Мінрозвитку, яке вже у лютому 2025 року затвердило перелік територій, на яких ведуться бойові дії або які є тимчасово окупованими.

Після ліквідації Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України ключові повноваження у сфері державної політики щодо тимчасово окупованих територій були перерозподілені. Формально урядовий реінтеграційний блок найбільш вичерпно закріплено саме за Міністерством розвитку громад та територій України. Постановою Кабінету Міністрів України № 1545 до його компетенції прямо віднесено формування та реалізацію державної політики щодо тимчасово окупованої території з кінцевою метою її реінтеграції, а також супутні напрями — відновлення територіальної цілісності та забезпечення миру.

Показовим є й бюджетний вимір цієї трансформації. Постановами Кабінету Міністрів до Мінрозвитку були передані ключові бюджетні програми, які раніше адмініструвало Мінреінтеграції. Зокрема:

● 3901050 “Заходи щодо соціального і правового захисту осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, членів їхніх сімей, заходи з реінтеграції населення тимчасово окупованих територій, виплати державних стипендій імені Левка Лук’яненка” у сумі 1 226 619,2 тис. гривень;

● 3901090 “Забезпечення захисту прав і свобод громадян України, що проживають на тимчасово окупованій території України, допомоги громадянам України з гуманітарно-кризових питань” у сумі 51 868 тис. гривень;

● 3901100 “Заходи щодо створення систем та баз даних з питань реінтеграції” у сумі 39 316 тис. гривень.

Ці програми передбачені до реалізації Міністерством розвитку громад та територій у 2026 році. Відповідні паспорти бюджетних програм оприлюднені на офіційному сайті міністерства.

У структурі Міністерства розвитку громад та територій питання тимчасово окупованих територій зосереджені насамперед у двох департаментах.

Департамент регіональної політики та реінтеграції територій відповідає за формування та реалізацію державної регіональної політики на основі системного аналізу соціально-економічного розвитку регіонів, визначення ключових проблем та вироблення механізмів їх розв’язання. Окремим напрямом його діяльності є політика відновлення регіонів, територій та інфраструктури, що постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України. До його завдань належить підготовка політики розвитку тимчасово окупованих територій після їх реінтеграції та прилеглих до них територій. У межах департаменту функціонують, зокрема, Відділ тимчасово окупованих територій та територій бойових дій і Відділ інституційного забезпечення реінтеграції.

Департамент внутрішньо переміщених осіб та осіб, потерпілих внаслідок збройної агресії, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері захисту прав внутрішньо переміщених осіб, депортованих і примусово переміщених осіб, а також населення тимчасово окупованих територій з кінцевою метою їх реінтеграції. Серед його завдань — сприяння дотриманню норм міжнародного гуманітарного права, підготовка експертних висновків до проєктів нормативно-правових актів, формування позиції Уряду щодо законопроєктів та розроблення відповідних проєктів актів законодавства.

До сфери управління Міністерства розвитку громад та територій входять також спеціалізовані державні підприємства, діяльність яких пов’язана з відновленням і реінтеграцією:

● ДП «Реінтеграція і відновлення»

● ДП «Український національний центр розбудови миру»

Через ці структури реалізуються окремі програми та проєкти, пов’язані з інституційним відновленням, координацією міжнародної допомоги, підготовкою до повоєнного відновлення та розвитком механізмів миробудування.

У звіті Мінрозвитку за 2025 рік міститься інформація щодо 2 напрямів, які стосуються тимчасово окупованих територій: 1) Реінтеграція прифронтових та деокупованих територій та 2) Інтенсифікація державної політики щодо тимчасово окупованих територій, процесу деокупації та підтримки постраждалого населення.

За цими напрямами визначено 18 заходів. Із них 10 заходів наразі виконано, 5 - не виконано та перенесено на 2026 рік, ще 3 перебувають у статусі продовження виконання у 2026 році. Виконано заходи щодо формування та регулярного оновлення Переліку територій, на яких ведуться бойові дії або які є тимчасово окупованими, забезпечено роботу Координаційного центру, ухвалено зміни до урядових рішень щодо плану відновлення деокупованих територій. Запроваджено та введено в експлуатацію цифрову систему DREAM, створено інформаційні інструменти для відображення місць тимчасового перебування, реалізовано міжнародну взаємодію в межах Платформи реінтеграції.

Окремий блок становлять заходи соціальної підтримки. Протягом року здійснено тисячі виплат особам, щодо яких встановлено факт позбавлення свободи внаслідок збройної агресії, забезпечено речами звільнених з полону осіб, проведено засідання профільної комісії з встановлення відповідного факту. Також схвалено Стратегію державної політики щодо внутрішнього переміщення до 2027 року.

Водночас, стратегічна частина політики щодо тимчасово окупованих територій залишилася незавершеною. На 2026 рік перенесено законопроєкт про особливості державної політики щодо ТОТ, державну програму щодо тимчасово окупованих територій, план дій з підготовки до деокупації, акт щодо формату роботи хабів підтримки, а також законодавчу ініціативу щодо підтримки територій бойових дій. Крім того, три нормативні напрями перебувають у статусі продовження виконання, що свідчить про затягування процедурного завершення.

У відкритому доступі є пріоритетні напрями діяльності Мінрозвитку у 2026 році. Тема тимчасово окупованих територій декілька разів згадується у пріоритетах, зокрема:

- планується до прийняття Постнова Кабінету Міністрів України «Про засади державної політики щодо тимчасово окупованих територій»;

- розробляється Проєкт Закону України щодо змін до Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»;

- пункти плану міністерства «Якісна аналітика з ТОТ» та «Підтримка виїзду громадян з ТОТ».

Також Мінрозвитку планує запровадити новий підхід до чисельності працівників місцевих державних адміністрацій, до яких входять обласні та районні державні адміністрації. На мапі, яка міститься в презентації міністерства, територія Криму виділена окремим кольором, із чого можна зробити припущення, що створення військової адміністрації досі не планується. Для Луганської області передбачено існування окремої адміністрації, хоча лише близько 1% території цієї області перебувають під контролем Сил оборони України.

Міністерства соціальної політики, сім’ї та єдності України

Після створення Міністерства соціальної політики, сім’ї та єдності частина повноважень щодо тимчасово окупованих територій осіла в цьому органі влади. У новій конфігурації Мінсоцполітики відповідає насамперед за соціальний вимір наслідків окупації. Воно формує та реалізує політику щодо внутрішньо переміщених осіб і громадян України, які виїхали за кордон через війну або окупацію, забезпечує соціальну підтримку, надання соціальних послуг, адаптацію та інтеграцію. Міністерство веде Єдину інформаційну базу даних про внутрішньо переміщених осіб. Важливою залишається й координація заходів із повернення дітей, депортованих або примусово переміщених на тимчасово окуповані території чи за кордон.

Водночас, у структурі міністерства відсутній окремий профільний підрозділ, присвячений виключно тимчасово окупованим територіям. Відповідні питання розподілені між Департаментом політики підтримки та інтеграції внутрішньо переміщених осіб і Департаментом політики захисту прав сімей та дітей.

У 2025 році Мінсоцполітики подало бюджетний запит на 2026-2028 роки на наступні бюджетні програми:

- Соціальний захист дітей та сім’ї. Сюди входить завдання: «Здійснення заходів з повернення дітей, депортованих або примусово переміщених, або які перебували під ризиком депортації та/або примусового переміщення внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України»

- Забезпечення інформаційної політики єдності України, розвитку національної ідентичності та спільного розвитку. У рамках цієї програми, зокрема, передбачено сприяння задоволенню національно-культурних, освітніх і мовних потреб осіб, які виїхали за кордон, у тому числі шляхом створення та поширення інформаційного продукту державним підприємством «Інформаційне агентство «Ре-інформ». Раніше це державне підприємство було залучене до створення контенту у контексті тимчасово окупованих територій. Але тепер, як ми бачимо, створює та поширює контент для українців, які виїхали за кордон.

Знайти більше інформації про звітність міністерства за 2025 рік або планина 2026 рік у контексті тимчасово окупованих території не вдалося.

Підсумовуючи, можна констатувати, що після ліквідації Мінреінтеграції державою не сформовано органу, який був би повноцінним інституційним спадкоємцем міністерства як центру формування державної політики щодо тимчасово окупованих територій. Мінрозвитку за своєю природою зосереджене на регіональній, інфраструктурній та територіальній політиці, а Мінсоцполітики, що є логічно - фокусується на соціальному блоці. Навіть за наявності формально розподілених повноважень цілісний курс щодо Криму та інших ТОТ розмивається між галузевими пріоритетами, поступово відсуваючись на периферію порядку денного.

Хто ще займається темою окупованого Криму?

Державна політика щодо деокупації та реінтеграції окупованого Криму з самого початку мала особливий характер, оскільки її мандат був визначений не галуззю, а територією. На відміну від інших центральних органів виконавчої влади, які працюють у межах конкретних сфер — культури, освіти, інфраструктури, соціальної політики — і реалізують свої повноваження по всій території України, Міністерство з питань тимчасово окупованих територій діяло за географічним принципом. Воно охоплювало практично всі напрями державної політики, але в межах конкретного простору — тимчасово окупованих територій. Саме тому в межах однієї інституції концентрувалися питання освіти, культури, інфраструктури, соціального захисту, гуманітарної допомоги та відновлення — проте виключно в контексті окупації та майбутньої реінтеграції. Водночас, значна частина інструментів і повноважень залишалася за профільними міністерствами, що зумовлювало постійну необхідність координації між територіальним і галузевим виміром державної політики. Нижче наведено перелік інших центральних органів виконавчої влади, які є важливими у контексті тимчасово окупованих територій.

Міністерство освіти та науки України

МОН є головним органом виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері освіти, тому щодо тимчасово окупованих територій його ключові повноваження зосереджені на нормативному врегулюванні та організації доступу громадян до української освіти поза ТОТ: визначенні стандартів і процедур, затвердженні порядків здобуття освіти, оцінювання й підтвердження результатів навчання, виготовленні та обліку документів про освіту державного зразка, забезпеченні функціонування освітніх реєстрів і координації відповідних рішень із іншими органами влади. На практиці це означає створення правових механізмів для екстернату, дистанційного навчання та спеціальних процедур вступу для осіб з ТОТ, а також інституційну позицію держави щодо невизнання документів, виданих окупаційними структурами.

Міністерство культури України

Міністерство культури у системі державної політики щодо тимчасово окупованих територій виконує профільну функцію культурної та інформаційної реінтеграції. Положення прямо передбачає його участь у формуванні та реалізації державної політики щодо ТОТ з метою їх реінтеграції в єдиний культурний та інформаційний простір України, визначення пріоритетів такої реінтеграції та забезпечення її практичної реалізації. До його повноважень належать нормативне регулювання і політика у сфері інформаційної безпеки та медіа, захист права громадян на доступ до інформації, організація комунікаційних кампаній, розвиток і функціонування української мови як елементу мовної політики, а також широкий блок компетенцій у сфері охорони культурної спадщини, ведення реєстрів, фіксації втрат і повернення культурних цінностей. 

У цьому вимірі Мінкульт забезпечує не соціальний чи гуманітарний супровід, а саме ідентифікаційний, культурний та інформаційний компонент державної політики щодо подолання наслідків окупації та майбутньої реінтеграції територій. Нинішнє міністерство є також спадкоємцем Міністерства інформаційної політики, яке існувало з 2015 року і було головним органом з формування політики у сферах інформаційного суверенітету, державного іномовлення та інформаційної безпеки, у тому числі забезпеченні інформаційної політики щодо окупованих територій. Результати його роботи були неоднозначними. З одного боку, було затверджено Стратегію інформаційної реінтеграції Криму, що мало стати рамковим документом для системної політики, а з іншого - план заходів з її реалізації так і не був ухвалений, через що стратегія не отримала практичного наповнення і фактично залишилася декларативним документом. 

Інші органи влади, які працюють з кримською тематикою: Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим, Верховна Рада України (профільний Комітет Верховної Ради України з питань прав людини та деокупації і реінтеграції тимчасово окупованих територій), Прокуратура Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, Головне управління Служби безпеки України в Автономній Республіці Крим, Головне управління Національної поліції в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, Головне управління ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення (через представника в АР Крим) та державні інституції, відповідальні за мовну і правозахисну політику, зокрема Уповноважений із захисту державної мови та Представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з дотримання прав жителів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, а також НАДС у частині підходів до кадрового резерву для деокупованих територій.

Замість висновків. Станом на березень 2026 року державна політика щодо тимчасово окупованих територій загалом і окупованого Криму зокрема залишається непослідовною та інституційно розпорошеною, без чіткого центру відповідальності та стратегічної рамки. За відсутності єдиного профільного суб’єкта вона функціонує радше як сукупність окремих галузевих рішень, ніж як цілісний державний курс реінтеграції. Особливо проблемним є те, що разом із ліквідацією Мінреінтеграції фактично втрачено чіткий центр відповідальності за низку напрямів. Йдеться про підготовку та впровадження засад і заходів перехідного правосуддя, системний збір і узагальнення інформації про дотримання норм міжнародного гуманітарного права на ТОТ, координацію державної політики щодо захисту прав і свобод осіб, порушених унаслідок окупації, повноваження у сфері прав корінних народів України тощо. Без державної інституції, для якої вищеперелічені питання є не додатковими, а профільними, політика щодо тимчасово окупованих територій і надалі залишатиметься фрагментарною та реактивною.

Владислав ВИШНІВСЬКИЙ

____________________________________

Публікація підготовлена за фінансової підтримки Німецького фонду Маршалла Сполучених Штатів Америки. Її зміст є виключною відповідальністю автора і не обов’язково відображає позицію Німецького фонду Маршалла.